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公益诉讼开始落地

2015年04月16日11:35  来源:人民政协报

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  公益诉讼在司法解释的指引下在中国的司法土壤上开花结果,必须注意保障公益诉权、构建公益诉讼的分流机制等几个问题

  公益诉讼是国人日益关注的一种新型诉讼形态,然而长期以来,我国立法对公益诉讼未加任何规定。这一立法空白到2012年修改《民事诉讼法》时得以弥补,修改后的《民事诉讼法》在第55条中规定了公益诉讼。该条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”然而该条款仅具有点题的意义,而不具有破题的价值。因为,该条款对公益诉讼的诉权主体让渡给了其他法律加以规定,对于公益诉讼的具体操作规程,也未涉及。因此民事诉讼法的公益诉讼立法尚需进一步发展和完善。

  最高人民法院2014年12月18日通过并于2015年2月4日开始实施的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称“民诉解释”)对民事诉讼法所规定的公益诉讼进行了专门且系统的解释(第十三章,从284条至291条),一定程度上弥补了民事诉讼法修改所留下的制度性缺憾,使公益诉讼开始落地。笔者认为,为使公益诉讼在司法解释的指引下在中国的司法土壤上开花结果,必须注意以下几个问题:

  注意保障公益诉权。“民诉解释”第284条对公益诉讼除原告主体以外的构成要件做出了明确阐释。结合《民事诉讼法》第119条关于起诉条件的规定,不难看出,该司法解释对公益诉讼的成立要件尊重并套用了普通民事诉讼的起诉条件的规定,所不同的仅有一点,这就是将普通民事诉讼起诉所要求的“事实和理由”改为“有社会公共利益受到损害的初步证据”。这对抑制滥用公益诉权,从而使公益诉讼从一开始就进入诚信、善意和必要的轨道,是有意义的。当然,由于对起诉条件在法院立案阶段仅仅进行形式审查,而非实质审查,这一原则对公益诉讼也同样适用,因而该“初步证据”的要求不宜作实质性的扩大解释。相反,在公益诉讼起步时期,应当更加注重对公益诉权的保障与维护。

  构建公益诉讼的分流机制。公益诉讼依其所分布的领域有普通与特殊之分。普通的公益诉讼产生于普通的民事法律,由普通的人民法院审理;特殊的公益诉讼产生于特殊的民事法律,由特殊的或专门的人民法院审理。公益诉讼一般属于普通的公益诉讼,只有法律有明文规定时才有所谓特殊的公益诉讼产生。特殊的公益诉讼由专门的人民法院管辖。除“民诉解释”涉及到的海事领域公益诉讼由海事法院管辖外,其他的特殊公益诉讼也由特殊的专门法院管辖。如涉及铁路运输合同纠纷或铁路侵权纠纷所产生的公益诉讼,则由铁路运输法院管辖;涉及知识产权方面的公益诉讼,则由知识产权法院管辖等等。特殊的公益诉讼若无特别规定,则适用普通公益诉讼的程序规则。

  处理好民事公益诉讼和行政公益诉讼的关系。公益诉讼包括民事性质的公益诉讼和行政性质的公益诉讼两种形态。民事公益诉讼和行政公益诉讼可能发生相互转化。在行政公益诉讼中,如果原告改变诉讼对象,被告发生了变动,则将转变为民事公益诉讼;在民事公益诉讼中,也同样可以发生向行政公益诉讼的转变。基于此点,“民诉解释”规定:“人民法院受理公益诉讼案件后,应当在十日内书面告知相关行政主管部门”。

  重视发挥检察机关在公益诉讼中的作用。《民事诉讼法》第55条将公益诉讼的诉权资格授予“法律规定的有关机关和组织”,这里所言的“有关机关”在严格意义上即指“检察机关”。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。检察机关提起公益诉讼势在必行。除提起公益诉讼外,检察机关还可以采用其他多种形式参与公益诉讼,比如督促起诉、支持起诉、参与诉讼、联合起诉、提起刑事附带公益诉讼等等。尤为重要的是,即便公益诉讼是由有关组织或团体发动的,检察机关原则上均应参与诉讼,对公益诉讼实施全程监督。

  (作者系全国政协委员、中国人民大学法学院教授)

(来源:人民政协报)

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