舆论监督:已经做的和应该做的
2005年09月07日 星期三
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2005年09月07日11:06
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舆论监督:已经做的和应该做的
中国人民大学舆论研究所所长、教授 喻国明

  一、优势与限制:中国特色的舆论监督

  舆论监督是将行政、立法、司法及一切社会性的决策和实施过程诉诸于人民群众的理性监督之下,实现其社会操作的“白箱化”监控。舆论监督的重点是权力组织和决策人物。对前者的监督包括对决策过程的监督、施政行为的监督、施政效果的监督;对后者的监督则包括对决策人物产生过程的监督和对决策人物个人及社会行为的监督。在西方社会,人们习惯上把舆论监督看作是一种由人民群众掌握的、不受“三权”(立法、司法、行政)监控的自在的独立力量。与西方社会不同,我国社会强调的是有领导的舆论监督,这是我国现阶段的舆论监督不同于西方舆论监督的根本所在。

  中国特色的舆论监督的最大好处是由于有行政力量作为其强大的背景,因此,其促成问题解决的力度极大。地方上过去有所谓“不怕上告,就怕上报”的说法,其原由正在于此。然而,明显的优势也往往意味着明显的限制。舆论监督作为一种社会监控体系中的“软约束”(相对于法律监督和行政监督等“硬约束”而言)机制,本应成为社会的“无处不在”、“无所不及”的眼睛,但现在舆论监督机制没有正常发挥。此外,如何解决对上监督的问题也是中国新闻业一道难解的“歌德巴赫猜想”。“打苍蝇不打老虎”成为中国新闻界在舆论监督问题上的一种常态,只是偶尔有个别“老虎”被打。如何防患于未然,在“老虎”还没有对社会造成大的损害的时候就制止它、揭露它,这还是一个没有解决的可操作性答案的问题。

  二、从“解气”式的情绪化宣泄到建设性的自觉参与,再到全方位的审视:中国特色的舆论监督已经走过和将要走过的发展历程

  近20年以来,随着改革开放事业的推进和发展,我国的舆论监督事业的发展经历了一个从无到有,从个别、偶然到全面、自觉,从“解气”式的情绪化宣泄到建设性的主动参与的过程。

  改革开放之初,舆论监督所面对的实际空间是相当狭小的,“八仙桌下打猴拳”可以说是当时舆论监督运作的基本特点。尽管搞出了类似“渤海2号”事件等一批为人们所津津乐道的舆论监督的成功案例,但那终究不过是一些个别的、局部的和偶然性的监督,并且那时无论是社会大众还是新闻界,在舆论监督这一手段的使用上,更多地是一种“破坏”性的批判和揭露,是一种满足于“解气”式的情绪化宣泄,注意力和着力点较少集中在过程性的监控和制度性的重建上。缺乏建设性的理性思考和成熟心态是我国舆论监督起步之初的一个显著特征。

  与二十多年前相比,今天的舆论监督的最大进步在于它的较为成熟的建设性的心态。以中央电视台为例,从上世纪80年代零星的、对个别人、个别现象的舆论监督发展到今天的滚动新闻、焦点时刻(现为“时空连线”)、焦点访谈、新闻调查等“十八般兵器”的系列组合,从事实的披露、真相的探察到问题的探讨和制度化、法制化解决之道的全方位进行,新闻媒介的主动性得到了前所未有的发挥。

  中国式的舆论监督接下来的发展应该是个什么样子?如果能够实现舆论监督与行政系统的某种形式的“脱钩”,如果有一天我们不再仅仅将舆论监督的矛头指向那些“头上流脓,脚下长疮”的坏蛋,而是能够以审视的眼光去挑剔那些好的领导的某些偶然的失误──到了那时候,我们便可以说,我们的舆论监督真正地跨上了一个新台阶了。

  三、舆论监督的社会角色:保证公共权力的正确使用、促进依法治国的机制形成、遏止腐败行为的滋生

  综观世界各国现代化发展的历程,人们不难发现,舆论监督是现代民主政治的发展和市场经济的发育的伴生物。无论是民主政治也好,市场经济也好,它们都有一个共同的特征,即它们都是眼睛向下、密切关注民意取舍及其喜怒哀乐的政治和经济。现代舆论监督恰恰是保证这种政治和经济良性允许的支撑机制之一。从这个意义上说,舆论监督事业在一个国家的兴旺发达水平,可以在相当长度上标志着这个国家民主政治和市场经济的发育水平。

  在一般人眼中,权力是社会运转的中心,因为权力能驱使一切,调动一切,指挥一切。但是,进入近现代以来,社会学者们惊奇地发现,权力在社会生活中的角色扮演已经失去了往日威严的效力──巨额信息量的爆炸式膨胀,日新月异的新技术群落的规模化涌现,千头万绪的管理工作的庞杂与琐细,使那些集权力于一身的领袖人物捉襟见肘、混乱不堪。正象托夫勒在《第三次浪潮》一书中所指出的:“污染、腐化、通货膨胀、疏远、孤独、官僚主义……,都凶猛地袭来。财政体制可能崩溃,价值观念和社会结构产生裂变……”所有这一切,都迫使权力从集中走向分散和彼此制约,而舆论监督便是这一分散和彼此制约过程中建立起来的让“大家共同负责”的社会机制之一。

  舆论监督能够做什么?一个好的舆论监督至少能够保证公共权力的正确使用、促进依法治国的机制形成、遏止腐败行为的滋生。如果说舆论监督能够产出“经济效益”人们往往不信,但是,如果我们知道下列一个事实,我们便不会对上述说法表示怀疑了:不久前举办的国际反腐败大会指出:“在贪污腐败较为严重的国家里,其腐败额度一般为这个国家国内生产总值的10%--15%。”至于说到舆论监督在推动制度建设、减少决策失误方面所创造的财富,更是难以用数字来统计和表示的了。

  四、“给我一个支点”:营造舆论监督的社会支撑机制

  多少年来,我们的问题不在强调舆论监督不够,而是强调舆论监督的落实不够,关键在于要切切实实地解决其操作问题。制度化运作至少应该包括如下一些元素和成分:首先是要制度化地保证人民群众的“知晓权”,这意味着权力部门应开放同公众有关的政务信息,并创造使公众方便地获悉这些信息的条件,使政务与决策具有让人们行使舆论监督权所必要而足够的透明度;其次,要制度化地保证人民群众的“议政权”,这意味着容许人们有基于不同利益考量的表达自由。作为代表利益差别的舆论形式,必然是舆论形态的多样化存在。我们的任务不是要消灭这种多样化的舆论,而是要使我们的决策和施政行为尽可能充分体现多样化的利益的平衡。尽管这声音有时显得“嘈杂”些,但总比万马齐喑更有利于社会的稳定和发展;再次,要制度化地保证人民群众的“媒介接近权”,这意味着人民群众确实成为大众传播媒介上最为活跃的主角而不仅仅是陪衬──反映他们的喜怒哀乐,体贴他们的诉求需要,吸引他们的积极参与。如此等等,老百姓“知晓”、“议政”和“使用”上有了制度化的可靠保证,人们所期望的舆论监督的格局才真正会落到实处。

  在现代社会,舆论监督主要地是通过新闻媒介来实现的。新闻媒介为保证公正行政与执法的舆论监督工作主要体现在这样几个方面:

  1、通过新闻媒介的客观报道实现执法过程的“白箱化”操作。在行政与执法领域真正实现舆论监督的第一要义就是要实现行政与执法过程的“白箱化”操作。而“黑箱”操作则是一切腐败和苟且之事赖以滋生、存在的前提。执法过程的“白箱化”操作意味着无论是行政与执法的标准或依据还是行政与执法决定的做出与施行都要透明化,即让一切与老百姓有关的法规、条文、政策、规定直接与人民群众见面,让整个行政与执法过程置于众目睽睽之下,不得以任何理由将法规条文和执法操作“黑箱化”。

  2、通过新闻媒介的“议题设置”,实现行政与执法体系建设与社会要求的同步性发展。应该说,我们的行政与执法体系的建设是一种尚处在形成之中的事物,并且,这一建设的过程并不能一蹴而就。因此,其建设的时序安排应当根据社会发展要求的轻重缓急来确定。而社会舆论作为反映社会发展要求的最为敏感的“晴雨表”,其指向对于我们确定当前行政与执法体系建设的重点具有最大的社会参考价值。

  3、通过新闻媒介的典型报道,实现行政与执法规范的“社会示范”。我们是一个幅员广阔,自然和社会条件差别很大的国家,从全社会的角度讲,公正行政与执法意味着这种自然和社会条件差异不应该成为行政与执法标准的“走样”的理由。因此,为在全社会范围内实现公正行政与执法而进行“社会示范”便成为新闻媒介一个基本的使命。显然,新闻媒介对行政与执法过程的舆论监督并不是事无巨细、不加分辨的“有闻必录”,它应该而且必须是有选择的。选择的标准就是事件在社会上的普遍意义。尽管新闻媒介在具体的报道形式上是以某个单一事件为个案展开报道和分析的,但在其选择的背后,一定是有成十上百的同类事实或现象作依托的。如果新闻媒介的报道仅止于“这一个”,而不能“由此及彼”,举一反三,那么,新闻媒介舆论监督功能和作用的发挥就非常有限了。

  最后,任何一种社会制约力量的引入都要有一个“度”的界限,对于行政与执法公正而言,舆论监督力量的引入也有一个“度”的问题。从新闻媒介的性质和角色规定来说,媒介就是媒介,其最重要的职责是客观、公正、深刻地反映现实。它要干预现实,但这种干预不应该是代替行政、立法和执法等等其他社会职能部门所应该扮演的角色。新闻媒介的本质是为社会提供一种守望者的服务,表达社会舆论,为职能部门的良性运作提供一个宽阔的信息平台。市场经济的社会就其结构性的本质而言是一种建立在明确而良好分工基础上的社会,每一社会要素各安其位、各司其职是整个社会实现良性化运作的前提和基础。舆论监督不是包打天下、无所不能的神。理性的心态和良好的限度感是新闻工作者在实现公正行政与执法的舆论监督中履行好自己的社会职能的一个关键。


来源:人民网
(责任编辑:杨文全)
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