公众参与环境管理机遇与挑战
2005年09月07日 星期三
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2005年09月07日10:48
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公众参与环境管理机遇与挑战
中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长 黄浩明

  摘要:环境管理是一个综合的概念,除了要考虑环境承载能力状况外,还要系统地考虑经济发展以及生态环境、自然资源、人口和文化等社会需求。本文简要分析了我国环境管理的沿革和作用、对环境管理的基本评价、实施过程中存在的问题、公众参与环境管理的机遇和挑战等现状,并探讨了公众参与环境管理的长远目标及行动计划,以期提高公众参与环境管理的影响,培养出一批具有高度责任感的环境保护意识极强的新一代建设队伍和环保民间组织。

  关键词: 环境管理  公众参与  环保民间组织作用

  一、环境管理的概念、沿革和作用

  环境管理是一个非常综合的概念,其内涵涉及到宏观层面的环境思想体系,国家发展目标,环境管理战略设计、实施和评估,环境法规体系等;从微观层面上涉及实现国家发展目标的方法和手段,环境社会政策,环境经济政策,环境技术政策,环境监督和管理以及环境管理的认可和实施等。环境思想体系,是决定一个国家或一个地区制定环境法规体系和行动计划的基本原则,它将提高一个国家或一个地区在一定的历史条件下所确定的环境社会、经济、技术和监督管理政策的战略设计、实施和评估。简言而之,环境管理就是协调发展目标与环境的方法。所以,环境管理除了考虑环境承载能力状况外,还要系统地考虑经济发展以及生态环境、自然资源、人口和文化等社会需求。

  环境管理发展的变化也标志着一个国家的文明、民主和发达的程度。新中国成立后,环境与发展,环境保护与人口的增长、环境与管理等问题逐步被认识,中国环境管理主要经历了四个大的变革时期。

  第一个变革时期:50年代单一的环境技术政策的确定,当时国务院在1956年颁布了《国有林采伐试行规程》和1973年的《森林采伐更新规程》,规定了森林采伐方面的技术政策。1973年,召开了第一次全国环境保护会议。

  第二次变革时期即80年代。1983年,中央政府将环境保护确定为中国的一项基本国策。主要出台的文件有:1979年颁布了《环境保护法》(试行),1987年《大气污染防治法》,1984年《水污染防治法》,并首次在六五计划中把环境保护纳入国民经济与社会发展计划中去。

  第三个变革时期,即从90年代开始,尤其主要的是1994年3月25日,国务院第16次常务会议通过了《中国21世纪议程》即中国21世纪人口、环境与发展白皮书。1994年,全国人大常委会环境保护委员会改名为资源环境保护委员会,这一时期即八五期间,将环境保护纳入国民经济发展计划中作为重要的内容,这不仅有利于环保工作与经济、社会发展工作有机结合,而且也为环保工作提供人力、物力和财力的支持有了重要的依据。

  第四个变革时期即2002年至目前,主要标志为2002年10月28日第九届全国人大常务会议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》和中国政府朱镕基总理在南非约翰内斯堡世界可持续发展峰会上宣布中国政府决定正式核准加入《京都议定书》,这标志着中国的环境管理正式步入法制化并逐步融入国际社会,促进了环境管理的国际交流与合作。

  二、对目前环境管理的基本评价

  1,目前环境管理的地位和作用

  从1973年,全国第一次全国环境保护会议到2003年,这短短的30年时间,中国在环境管理方面正逐步向专业化、系统化和国际化迈进,形成了独特的社会环境管理、经济环境管理、技术环境管理和环境管理监督体系,主要有以下四方面的作用:

  第一、 社会环境管理日趋完善。历史证明,社会环境管理表明,环境问题不单纯是生产力问题,而且涉及社会人与人之间的生产关系,同时必须坚持环境和社会协调发展的原则;正确处理好国家之间、国家、企业和公众之间的关系,尽可能调动各利益相关方面的人员开展保护环境的积极性,同时大量的具体工作在通过民间组织、社会教育功能组织和社会管理部门的互动作用,提高社会各阶层的环境保护意识。

  第二、 经济环境管理是由简单地采用行政手段来协调环境与发展关系,在市场经济条件下,利用经济杠杆来协调发展与环境保护之间的关系,进一步朝着利用法制手段和贯彻科学发展观思想来统筹环境与发展之间的框架体系。

  第三、技术环境管理正由单一法规逐步趋向综合开发、战略设计和宏观管理的运作体系,技术环境管理正利用市场经济,开展市场化运作。例如,国家环保总局与美国环保协会协同进行的二氧化硫总量控制和排放交易试点工作,也成其中控制大气污染措施与行动中的重要内容,也是开始实施市场经济条件下,技术环境管理的有益尝试。若在中国全面实施,这将有利于中国二氧化硫和二氧化碳排放总量的削减和控制。

  第四、环境管理监督是通过加强环境保护定法和执法,建立环境管理机构和全国性环境保护管理网络。通过动员民众、社会团体参与环境保护监督管理、参与国际间的交流与合作、普及环保科学知识,逐步增强全民族的环保意识。

  2.目前环境管理实施过程中存在的主要难题:

  1)、 环境法规制定过程的单一性。从制定过程上分析,一般由国家主管部门组织和领导,由一部分专家和管理人员参加起草,有关内容经过科研论证,最后由国家权利机关审定通过、颁布实施。其中法规的形成缺乏透明度、缺乏公众的参与和讨论。客观上讲,公众参与和讨论的过程实际上也是宣传法律的一个重要的过程。

  2)、 实施政策法规之间的不协调性。由于政策法规在实施过程中,过分强调单一法规的运行作用,而忽略了各单位和部门法规之间的协调和相互一致的原则,同时,又缺乏公众的监督,造成了不同法规有不同的解释,形成了实施政策法规的漏洞,使政策法规权威性面临着巨大的挑战。

  3)、 环境政策缺乏前瞩性。目前的环境政策以被动型为主,而缺乏主动型的法律体系,同时法律的条文修改不及时,形成了头疼医头、脚疼医脚的现象。

  4)、 社会团体、基层民间组织和公民个人参与环保的管理机制尚未形成,尤其是监督管理。例如《中国21世纪议程》第20章,团体及公众参与可持续发展,已明确提出了团体与公众参与机制和方式,但缺乏相应具体的法律和条例来执行这一具体行动计划。

  三、公众参与环境管理的机遇

  1、公众参与的政治地位

  中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议正式通过了中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出:深入研究社会管理规律,完善社会管理体系和政策法规,整合社会管理资源,建立健全党委领导,政府负责,社会协同,公众参与的社会管理体系。同时又指出,对群众利益密切相关的重大事项,要实行公示,听证等制度,扩大人民群众的参与度。个人认为,这是首次将公众参与和参与度等新名词写入中共中央的文件之中,这也是将公众参与的政治地位在中共中央党的文件中得以明确,为公众参与环境管理提供了良好的发展机遇。

  2、公众参与的法律地位

  我国于1979年颁布的环境保护法(试行)规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染、破坏环境的单位和个人进行检举和控告,首次在法律上肯定了公众参与环境监督的权利。后来通过的水污染防治法、大气污染防治法等重要的环保法律,都对公众参与作出了相应的规定。2002年,中华人民共和国《环境影响评价法》中第五条中明确指出:国家鼓励有关单位,专家和公众以适当方式多参与环境影响评价;第十一条也指出:专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会、或采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,编制机关应认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书的草案的意见,并应当在报送审查的环境报告中附对意见采纳或不采纳的说明。以上这些规定,为我国环境管理方面的公众参与提供了法律保证,为公众参与环境决策并依法维护自身合法环境权益奠定了更为明确的法律基础。

  四、公众参与环境管理的挑战

  1、公众缺乏对相关利益事务的知情权益。所谓知情权益,主要体现在信息不公开,不透明和不对称方面。这样造成了公众对涉及利益的事务和基本情况盲然不解或知之甚少,这对公民在维护自己基本权益方面形成了盲区。

  2、 公众缺乏对重大项目设计和可行性研究的参与权益。由于缺乏知情权益,这将造成公民对涉已利益的相关事务中,缺乏机会参加重大项目的设计决策过程,称之参与度不够。同时由于知情不够,而造成了参与质量明显不高。

  3、 公众缺乏对重大项目实施过程的监督权益。随着公民意识的不断提高,公民对涉及利益的事务和公共利益,以及执行国家政策都有了明显的监督意识。公民大到对沙尘暴、酸雨、淮河污染、天然林保护等,小到对居住区的高压线、 辐射、噪音、光污染、垃圾处理和地下水污染等会自觉悟地行使他们的监督权。

  4、公众缺乏对重大事件的求诉权益。随着经济高速发展过程中而带来的一系列社会矛盾和社会冲突,而公众对涉及自己的利益求诉意识逐年提高。由于缺乏公众对求诉机制的了解和运作,他们不能够及时地将自己的求诉要求和建议及时反馈到相关的政府部门和机构,造成了信息不畅通和公众的非理性行为的现象。

  五、公众参与环境管理的长远目标

  公众参与在环境管理上要提高影响和发挥作用,应考虑到中国的实际国情,考虑到中国文化的不同性,将环境长远目标纳入国家中长期规划,具体内容很多,主要体现在培养一批具有高度责任感的环境保护意识极强的新一代建设队伍。具体体现:

  1、 培养学生的环境保护意识,环境意识从娃娃抓起。将环境保护教育纳入9年义务教育课程之中,从小学生开始培养学生的环境保护意识,逐步形成保护人类未来家园的责任感和紧迫感。他们都是未来环境政策的制定者、环境管理的工作者和环境监督的志愿者。

  2、 提倡新型可持续消费模式。现阶段应提倡在政府、企业和公民社会组织之间起沟通、交流和合作平台。政府应制定节水、节能型产品的优惠法律和政策,鼓励企业朝着节水、节能型产品转移。公民应购买节水、节能型产品,促使高能耗的产品逐步退出销售市场。

  3、 加强国际合作,促进环境管理的经验交流,逐步与国际接轨,发展我国的公众环保事业。国际交流与合作的重点应放在学习国外先进的管理经验、一流的环保技术和推动环保社会化的运行机制。

  4、在政府、企业和公民社会组织之间建立起三维结构的互动模型。随着经济和社会改革的进一步深化,社会与经济发展中的矛盾日益凸现,如何统筹这一关系,尤其政府需要作为政策法律的制定者,也是实施法律和政策的监督者。而作为企业应强调企业的社会责任以及企业本身的可持续发展问题。而公民社会组织需要强化自己能力,逐步形成与政府的互动,与企业的互动,提高其独特的社会作用。

  5、 加强环保团体和民间组织的能力建设,逐步形成作为政府力量补充队伍,这实现政府的长远目标服务。发挥环保团体在环保的政策战略、实施管理和监督等方面的作用,促进中国环保民间组织专业化建设,广泛利用众多的社会资源和网络资源,促进环保民间组织综合能力建设。

  6、 建立社会公众环保信息网站和公众参与的评估系统。社会公众环保信息网站应包括环保法规、国家重大项目、环保教育、国际合作、公众参与的案例分析和公民监督的信息反馈等;作为公众参与的评估系统需要研究环境管理中公众参与给社会、经济和环境效益以及给社会带来的不同影响。

  六、公众参与环境管理的行动计划

  1、 积极推广可再生能源方案。尤其是广大的农村开展节能计划和行动。中国能源短缺将会影响和波及农村,建议在农村因地制宜,推广和实施农村可再生能源计划,尽可能地利用太阳能、风能、小水电、地热、沼气和秸杆气化等。

  2、 提倡科学植树,防治风沙蔓延。动员社会上力量不仅要参加植树活动,而且要参与树木的管理和维护,适当利用自然资源和尽可能地保护自然资源。

  3、 建立一批专门从事环保事业的专家网络和专业人员队伍和团体,参与环保、教育、宣传、倡导和具体行动中去,从家庭小事做起。例如:少用家庭空调、多采用自然通风。

  4、 加强环保团体自身的能力建设,例如社会教育的宣传能力、筹资能力、项目管理能力与企业、政府、公众的社会交往能力等。

  5、 关注环境与人们健康指标的关系。随着城市个人小汽车的拥有量逐年猛增,汽车尾气污染将成为各城市空气质量的主要影响因素。因此,如何将空气质量与人体健康结合起来,建议政府合理发展公共交通,而提倡个人少开小汽车、多乘公共交通。环保意识是提高我们生活质量的主要标志。公众的环保意识是非常重要且涉及人类生活中的各个方面,是社会文明和进步的标志。就国家而言是文明、进步和强大的标志,就个人而言,公众重视环保将有利于人们地身体健康并提高个人的综合素质。

  6、 建立环境管理的信息公开网站和合作伙伴网络。广交国内外企业、政府和民间组织、国际机构的朋友,与他们加强沟通,将环境管理的政策和意识融入他们的具体工作中去,争取更多的资金和项目用于环境管理事业。总之,公众参与在环境管理中的作用正在进一步扩大,机遇和挑战并存,只要我们共同努力,从小事做起,从我做起,人类赖以生存的家园将会拥有美好的明天。


来源:人民网
(责任编辑:杨文全)
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