促进民间组织发展是保证可持续发展的重要手段
2005年09月07日 星期三
新闻检索:
2005年09月07日10:43
``````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````````
促进民间组织发展是保证可持续发展的重要手段
乐施会总干事庄陈有

  回顾过去25年,国家的改革开放在经济发展上取得举世瞩目的成就,为二亿五千万人带来脱贫的机会,在扶贫发展的工作上,民间团体扮演着重要的角色,包括动员资金、人力以及采用创新手法。

  我们提出,达成小康社会策略目标的一个不可或缺的元素是活跃的公民社会,亦即是说民间团体可发挥其人道主义的关怀,发挥民间智能,利用民间财富,平衡市场的不足,提供社会服务,反映意见,配合政策,也监督政策的落实,促进社会和谐。

  同时民间团体的发展也带来人才的培训管理的提升。在更深层的意义来看,民间团体也扮演着倡导社会公义,促进人民基本权利的体现,建立社会道德价值观的角色。

  现时,中国各阶层仍不太认识民间团体,政府及民间都认识不足,学术机构也少有研究,我们有一个梦想,就是民间团体会成为主要的社会服务提供者,作为政府与人民沟通的渠道。

  民间团体的发展也可以增强人民参与世界事务,为人类面对的共同挑战提出答案。保护资源,消除贫穷,促进和平,成为今日人类面对最大的问题。民间团体的互相交流,促进了各国的人民交流与了解,国际民间的合作,在国际上,民间团体也便起着平衡跨国企业的利益的作用。

  乐施会是一个国际扶贫组织,每一个成员都是独立的,香港乐施会在香港创办,与其它成员没有从属关系。香港乐施会的资金来自香港市民。其董事局亦由香港人组成。有了这独立的身份,香港乐施会只需要遵守共同的信念,工作守则。我们认为这种国际民间团体可促进人民之间的互助,也能尊重各成员的社会文化背景。在追求体现普世价值观的同时,又能照顾差异与多元化。现时12个成员在100多个国家中有赈灾及扶贫项目,在牵涉发展中国家贫穷人的问题,我们也有共同倡议,例如公平贸易的议题,就是近期的重点。

  一、中国的发展与扶贫

  中国经济在过去20多年高速发展,国民生产总值连年增长,被誉为经济奇迹。中国人均GDP于2003年突破1000美元,同年更超越美国,成为接受国外直接投资最多的国家。随着改革深化﹑市场经济的发展,中国渐渐步向现代化。对外开放,及于2001年底加入世界贸易组织,标志着中国进一步融入国际社会,并扮演越来越重要的角色。中国与世界接轨不单在于经济领域。在促进整体人类的发展上,中国也越来越受到重视。中国签署了多项国际保障人权的公约,包括保护儿童,消除对妇女的歧视。中国也推动联合国制订保将残疾人士权利公约。2000年9月亦于联合国与其它100多个国家共同发表《联合国千年宣言》,承诺最迟于2015年实现贫困人口减半﹑促进两性平等﹑遏止爱滋病蔓延及确保环境可持续发展等共8项目标。,联合国将于2005年9月举行高峰会议检讨进展。国际社会正密切关注中国这个最大的发展中国家在扶贫及可持续发展各方面的进展。

  经济发展﹑工业化﹑城市化及政府扶贫项目的实施为中国带来了大规模的脱贫。农村贫困人口从1978年的2亿5000万下降到2004年底的2610万。农村的基础设施﹑生活条件及社会服务等各方面都得到了改善。在2004年5月份世界银行于上海举行世界扶贫大会中,中国的经验被誉为是世界上大规模灭贫的成功例子。

  但是,从90年代后期开始,灭贫的速度开始下降,余下的农村贫困人群都集中在边远的少数民族地区等扶贫难度比较大的地方,传统的扶贫项目难以有效的帮助他们脱贫。其实,中国的贫困标准并不是设在一个高的水平。若以世界银行每天一美元支出的标准,则中国于2001年还有2亿1100万贫困人士,目前应还有1亿多人。我们理解到2610万贫困人口是就现实与优先考虑而设立的。若要全面为一亿人脱贫,这个扶贫的任务肯定是非常的艰巨的。

  中国也面对着急速发展带来的社会发展不平衡,主要表现为城乡差距的问题。城镇居民的平均收入是农村的3倍多﹔全国20%的高收入人士拥有相当于整体社会42.4%的财富。1978年,量度收入不均程度的坚尼系数于城市及农村分别为0.16及0.212,时隔20多年,全国坚尼系数已升至0.403,1998年更一度攀升到0.465,超出0.4的国际警戒线,较其它发展中国家如东欧国家及俄罗斯都要高。根据国际经验,国民收入极不平均,易引致社会不稳定,危及管治。农村或西部固然是集中了大批贫困户,但一个来自城市的新兴贫穷群体,亦因为社会的不平衡发展而纷纷涌现,且有持续扩大的趋势。

  为了全民步入小康,中国进一步提出了构建和谐社会的目标,提出,“坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。面对发展不平均的问题,提高农民收入成为党和国家工作的重中之重。在农村扶贫方面,自1986年起,政府确采取了一系列重大措施,包括成立专门扶贫工作机构,安排专项资金,制定专门的优惠政策,并对传统的救济式扶贫进行彻底改革,在全国范围内开展有计划、有组织和大规模的扶贫。及至1994年实施《国家八七扶贫攻坚计划》,提出力争用七年时间即2000年底,基本上解决农村贫困人口的温饱问题。2001年,在回顾及总结八七扶贫计划的基础上,进一步制定了《2001-2010扶贫开发纲要》。

  政府的积极响应,实在值得称许。若要履行千年发展目标,即于2015年前把按每天1美元支出标准计算的贫困人口减半,政府还需要面对不少挑战。一方面,政府还需投入巨额资金,虽然中央政府的财政收入连年增长,但这也不能说不是一个负担。此外,政府直接执行的扶贫项目和提供的社会服务的相对优势也是值得讨论的。政府的工作手法往往是从上而下的,对于调动民众参与的积极性不是最有效的方法。政府的机制相对欠弹性,难以高效率的按实际需要作出调整,一个扶贫项目往往要从乡村、县、地市、省级层层申报、审核、批复,运作成本比较高。另一问题是政府扶贫项目有时为了在短时间内达致某项脱贫指针,没有考虑长远的可持续性,且把问题简单化。

  自20多年前揭开经济体制改革的序幕,由计划经济走向市场经济,政府角色发生剧烈变化。在经济管理上,市场力量在资源分配方面发挥的影响力日渐扩大,市场不再随政府意愿调配资源;而事实上,市场一般不会提供资源再分配功能的社会服务或扶贫项目。社会管理上,参考西方小政府大社会的管理模式,政府逐渐把部份社会责任归还给社会。在市场经济冲刷下,继续沿用由上而下手法,由政府直接提供社会服务,显然不符合社会发展的需要。不单行政效率追不上社会步伐,亦不利民众参与,结果时倍功半,这正是扶贫工作未能凑效,无从揭制不断扩大的贫富差距的原因之一。

  二、开放让民间组织参与扶贫的好处

  要确保社会和谐稳定,必须关注贫困社群的生活,扶贫工作是重要一环。要深化扶贫工作,必须探索一条让民间力量共同参与扶贫的道路。

  事实上,以公民社会组织为主的公众参与已开始在国内崭露头角,构成政府和企业之外的第三部门,作为参与扶贫过程的重要合作伙伴。民间组织,在国外一般称为非政府组织,英语简称NGO。各国经验证明,民间组织能承担部分由政府转移出来的职能,实践政府与市场所不能或不愿完成的社会事务。补足并不等同对立,扶贫工作的成效,有赖政府及民间组织的共同努力及合作。因此,政府应明确民间机构的地位及作用,促进其发展,并争取更广泛的国内国际认同与支持,共同参与扶贫开发。

  民间组织的特性使其在扶贫工作上具备一定优势。首先,它具有固定组织形态,不是一次性、随意或临时性的组合。第二,志愿性,成员参与活动建基在志愿基础上。第三,非营利性,以使命为目标。第四,民间性,非政府及非政治,乃是由下而上,不受制于政府。第五,是相对政府及市场机制的第三部门。民间组织作为民间的自发组织,深入基层贴近最贫困人口,能更接近来自社区的贫困人士,制定有利于弱势社群的扶贫政策。

  我们试从两方面,探究民间组织在扶贫工作上的角色。在财政上,民间组织能补足政府财力的不足,以民间方式利用社会各资源,组织社会人士参与灭贫。中国民间组织每年从海外筹集资金约70亿元,如中国青少年发展基金筹集到19亿元,兴建8000多所希望小学,让200多万辍学学童上学。香港的社会服务团体招聘的员工相等于百分之一的劳动人口,推行的服务相等于百分之一的国民生产总值。在美国,民间组织吸引的社会捐赠接近国民生产总值8%。高效率及高透明度是民间组织的特色,它们往往能以有限资源,发挥较政府更大的作用,因应贫困人的需要,弹性地适应外部变化,作适当的协助。

  民间组织独有的灭贫运作方式,反映在其行动策略和行为方式上。民间组织一般比较能针对贫困的不同方面,采取相应的手段,较多的重视贫困人能力的建设,如建立一个有效率的机制,强调由下至上的推动模式,重视群众参与。这不单是一项工具,甚至是发展目标,期许透过由下而上的运作模式,协助贫困人的自助能力,保证项目长远的可持续性。自1991至2004年,乐施会在中国投入约2.1亿元人民币,在10多个省份所展开的扶贫发展及账灾项目,均强调群众的参与,目的是向贫困户赋权。透过集体参与及意识的提升,提高他们自身的能力,才是灭贫的治本良方。

  要使扶贫政策行之有效,除了贫困人士自身能力的提升,还需要一个保障公民基本权利的外部环境。乐施会认为扶贫政策应以权利为本,开宗明义表示贫困社群应该享有普世认可的权利,就是各国签署的国际公约所认可的权利,我们把他们分为五项基本权利:可持续生计的权利、获取基本社会服务的权利、获得保障生命及人身安全的权利、意见受到重视的权利、两性平等及多元化的权利,作为对抗贫困的根本手段。

  这当中,性别与扶贫问题一直被忽视。在扶贫项目中忽略性别观点,就等于不完整。妇女占世界人口的半数,可是却往往处于不利位置,被排除于人类发展机会之外。而在贫困地区,没有医疗保障和相关设施,令妇女承受更大损失。尤其在贫困家庭,妇女所肩负的角色更是多重,既是照顾者又是经济支柱。

  乐施会在扶贫工作中特别采取社会性别敏感手法,确保妇女有真正发展机会。例如,在内蒙赤峰成立妇女能力建设中心,提供岗前及社会性别意识培训,又在北京设立打工妹驿站,为近2000名赤峰妇女,提供上岗后的心理辅导及法律服务。透过各种能力建设的项目,如参与社区活动、学习生产技能、资源管理、公共服务管理,结合项目目标,才能事半功倍。这种运作模式强调的不单是参与,更重要的是赋权。

  民间组织在世界各国及地区参与扶贫及提供社会服务的成功例子多不胜数。在印度,由政府提供部份资源,民间组织承担了不少提供基层教育的责任,有效的响应了不同社区﹑人群的教育需求。在孟加拉国,民间组织以联保方式提供小额贷款给贫困农民,特别是妇女来发展经营,解决了正规金融系统无法深入农村的市场失衡问题。这种贷款模式保证了比较高的还贷率,促进了农村金融的发展及可持续性,同时提供了生产垫本,让农民发展家庭经济。目前,不少国家,包括中国,也在探索及应用相似的扶贫模式。在香港,政府与民间已建立了一个行之有效的合作方式,不少社会服务,都是政府提供资助,由民间组织来执行。

  除了协助解决本土的贫困问题,随着全球化的进展,民间组织也渐渐关注一些国际性的贫困议题。以爱滋病药物为例,民间组织的介入,成功地把昂贵的药品变得便宜,让穷困国家负担得起。爱滋病药的售价动辄数万元,令很多贫穷国家包括非洲南部国家──世界上爱滋病病发率最肆虐的地区负担不起。由于拥有专利注册的爱滋病药十分昂贵,在1997至2000年间,南非便有多达40万人因负担不起,死于与爱滋病相关的疾病。可是,跨国药厂却视若无睹,辩称花了大量金钱进行药物研制,研究成果当然拥有专利权,才得以保障利润回报,持续进行更大规模的研发。从市场角度看,利润是最终目标,单靠市场调节,只能任凭贫困的爱滋病人死去。

  有鉴于及此,南非政府颁发“特许牌照”,豁免国内药厂受世界贸易组织于1995年订立的《与贸易有关的知识产权协议》对药物专利权的限制,可以自行生产爱滋病药物。这却招来39家跨国药厂联手入禀法院,指控南非政府侵犯知识产权。于是,多个民间组织包括乐施会在世界各地发起抗议运动,指责药厂只顾商业利益,漠视社会责任。在巨大压力下,药厂终于在2001年妥协,撤销控诉。同年,世贸组织亦确认商业利益不能凌驾公众健康原则。

  近几年来,国际乐施会也在推行一系列的“贸易要公平”活动,特别针对世贸组织一些对发展中国家不公平的贸易条款,在全世界的范围和各民间组织合作进行多方面的倡议工作。我们反对富裕国家以双重标准进行贸易谈判,一方面不愿取消巨额农业补贴,一方面要求发展中国家开放市场,这无形中阻碍发展中国家的农民改善生活。在中国,我们和各相关部门也有不少合作,总的目标是希望中国在融入世界自由贸易体系的同时,能保障受影响的贫困人群,特别是农民及相关产业工人的利益。

  三、中国民间组织发展的困难

  随着政府职能转变,民间更多地参与扶贫及社会服务将是必然的趋势。但是,目前国内的民间组织发展还是处于初级阶段,并面对不少困难。

  根据中国民政部统计,中国的民间组织,由1978年前的6000多家,增至2003年底的14万2千家。虽然民间组织的数量有所增加,但如果我们细心观察,与民间组织发展相关的改革显得滞后于其它方面的改革。相对美国,截至2003年,该国有各类民间组织多达150万家,吸引的社会捐赠接近国民生产总值8%。但在中国,这一数字还不到国民生产总值的0.05%。再者,中国民间组织在很大程度上仍旧依赖海外捐赠。

  所有国家的政府在制定跟民间组织相关的政策措施时,都要在鼓励民间组织发展及保证对民间组织的监管两者中取得平衡。中国政府目前也认识到民间组织在促进经济发展﹑社会协调发展上的正面作用,但由于担心个别组织可能进行危及国家发展的活动,因而在制定相关政策时,还是显得非常谨慎,这是可以理解的,但同时在一定程度上减慢了民间组织的发展,错失培养民间团体成长的机遇。

  (一)双重管理体制过严

  现时,民间组织的登记制度和管理制度是采取双重管理制,实行登记管理机关和业务主管单位的双重审核、双重负责、双重监管的原则,这种制度在世界各国中是比较少见的。政府对民间组织的管理基调主要还是以监管为主,强调进行复查登记及清理整顿。

  双重管理体制规定,发起人需向登记管理机关申请筹备,经其业务主管单位审查同意,意指先找一个愿意当婆婆的业务主管单位,才可成立社团。由于业务主管单位要对所属民间组织的活动负责,加之条例没有对业务主管单位作明确指定或者必需审批的义务规定,所以有关单位对申请的组织大都采取比较谨慎的态度。这使得原来跟该单位没有往来关系的独立发起人的申请便很难被批淮,不得不转而求助工商登记或者索性不登记。这一方面可能会削弱希望贡献社会的志愿人士的热情﹔另一方面,其实也不利于对相关民间活动的集中管理。

  新修订的《社团登记管理条例》规定,在同一行政区域内,已有相同业务范围的社会团体,登记管理机关不予接纳注册申请;同年,颁发的《民办非企业单位登记管理暂行条例》也有相同规定。这无疑增加了登记注册的困难。目前不少在国内发展得比较好的民间组织都有一定的官方背景,成为有中国特色的民间组织。这些组织由于得到政府的支持,所以能比较顺利地开展工作,同时发挥民间力量的优势。但是,如果我们想进一步促进民间社会发展,便需关注如何让一些原来缺乏政府关系的人群也有相对容易登记成立民间组织的途径。

  (二)欠缺资源作后盾

  目前国内民间组织的发展仍处于初级阶段,在数量及规模上较小。而在动员资源及人力的能力上,同样有比较大的局限。目前国内不少民间组织主要依赖外国基金会的资金维持运作。即使成功的组织,每年筹集的物资并不超过亿元人民币,直接参与扶贫或在有关项目上作出贡献的就更少。

  税收政策在各国都是激励社会公益事业的重要手法。大陆现行有关民间组织的税收优惠政策规定对社会团体的财政拨款、资助、社会捐赠及会费等方面收入,免征企业所得税,又对社会团体规定标准会费不征收营业税等。不过,这主要以所得税为主,范围较局限。1999年国务院公布《公益事业捐赠法》,规定公益事业的捐赠享有相应的税收优惠;而其后国家税务总局、海关及财政部门,先后公布民间组织接受境外慈善捐赠的减免税收规定。可是,民间组织的法律地位及其职能并未有明确界定,减税实际操作停滞不前。同时,由于一般民间组织只可以接受捐赠,无法向市民募捐﹐资金的来源也大受限制。

  (三)组织自身能力不足

  与此同时,民间组织自身能力的不足也是妨碍其发展的重要因素,包括组织的理念、活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展的能力等等。这导致国内公众人士和政府对民间组织缺乏必要的信任。可见,民间组织的自律﹑建立诚信,提高社会公信度显得尤为迫切,这不仅是维系一个机构的生存命脉,更是民间组织整体发展的核心所在。

  能力欠发达的原因是多方面的,既有外部环境因素,也有组织自身的原因。从外部环境看,由于欠缺稳定的支持,不少民间组织主要依赖各类基金会、海外资助机构的资源,但捐赠者往往也只注重资助项目,而忽略民间组织构建能力的长远建设。民间组织的内部管理问题也不少,如财务制度不健全﹑不重视审计等。由于依赖海外资金,不少组织只能按资助者的意愿做项目,而无法制定自身的长远策略。也有组织过份依赖于创办人的个人魅力来运作,没有形成一个科学的管理体制,在创办人因种种原因离开时便无法生存下去。

  2004年8月,乐施会与多个国内民间组织合作,共同在广州开展《中国草根NGO能力建设研讨式培训》,提供一个平台让珠江三角洲地区的许多民间组织集合在一起交流﹑讨论及分享经验,提升各自的能力。此外,项目也帮助各组织建立健全财务制度,通过培训和讨论提高其财务管理水平。我们希望通过项目的实施,协助愿意规范自身财务体系的民间组织,改善其财务管理能力,使他们的财务管理制度化、规范化﹑走向透明和公开,提升民间组织的社会公信度。

  四、政府与民间组织合作消灭贫困

  如前所述,为了进一步增加扶贫的力度,我们必须探索如何让民间参与以至民间和政府共同合作扶贫的模式。如果我们能探索出一个有效的政府-民间合作模式,也将对国际的扶贫事业作出贡献。在这方面,还有一个背景需要注意,就是国际及双边组织正在削减或考虑削减对中国的援助。世界银行从2000年开始已不再向中国提供贴息贷款; 世界粮食组织也从2004年开始逐渐不再向中国提供粮食援助; 据我们所知,其它双边组织也有相似的考虑。无疑,中国下一步的扶贫工作将更多的依靠自身的力量,因此, 能整合民间的资源将有助达到我们的目标。

  要促进民间组织的发展,我们必须健全相关的法律法规,为民间组织提供一个更宽松的政策环境。我在此促请当局,放宽双重管理体制,在一定的条件下,容许任何人或单位设立民间组织,才能更好地发挥民间机构在扶贫工作相关领域上的作用。因此,《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》进一步完善及修改是刻不容缓的。

  此外,政府也需从资源上对民间组织提供帮助。一个可以考虑的方向,便是参考其它国家或地区的经验,由政府提供资源,让民间机构提供服务项目。当然,在目前民间组织发展还是不太规范的情况下,这不可能马上大规模的实施,但应可考虑进行一些实验及示范。在不少国家或地区,政府提供资源由民间机构来竞投项目,一定程度的竞争也可促进民间社会的良性发展。

  还有,便是进一步落实民间捐赠的免税待遇及开放更多让民间组织筹资的途径。这实在有需要制定相关的法规细则,将民间组织的税收管理纳入总体税法实施系统中。参照发达国家的经验,政府的支持是通过政策的制定,特别是从财税政策入手,强化对民间组织的支持力度。一方面是对企业和社会人士的捐献给予相应的免税待遇,承认民间组织的独立社会地位,并对这些组织给予必要的财政补贴;另一方面是对个人所得或遗产征收超额累进税等。财税政策应向非营利的民间组织倾斜,带动更多的民间财力来参与扶贫事业,从而减少政府的压力和负担,达到持续发展。目前,只有数家具有官方背景的民间组织,获政府的特别许可,有权发出可以得到政府财政部门认可的捐赠证明,让捐赠者豁免征税。根据国际经验,若这种情况得到改善,民间捐赠的数量将有所增加。   除了外部环境及资源的改善,民间组织自身的能力建设也是一项紧急任务。这将包括民间机构的目标设定、自我定位、策略规划、内部管理体制、财务系统及跟机构目标相关的专业领域等。同样重要的是一个制度化的评估及内部学习机制。民间组织必须从自身的经验中学习并改进,只有这样,国内民间组织的公信力才有可能增加。在这些方面,海外机构,像乐施会,可提供相关的协助。无疑,中国政府在这方提供资源也是必要的。

  最后民间团体应能增强与国际的接触,在合作中进步。


来源:人民网
(责任编辑:杨文全)
21世纪论坛2005年会议
打印版 察看感言 Email推荐
字号 】 【关闭窗口

热门评论文章

 

请 注 意
  1. 遵守中华人民共和国有关法律、法规,尊重网上道德,承担一切因您的行为而直接或间接引起的法律责任。
  2. 人民网拥有管理笔名和留言的一切权力。
  3. 您在人民网留言板发表的言论,人民网有权在网站内转载或引用。
  4. 如您对管理有意见请向留言板管理员人民日报网络中心反映。



镜像:日本  教育网  科技网
E_mail:info@peopledaily.com.cn 新闻线索:rm@peopledaily.com.cn

人民日报社概况 | 关于人民网 | 招聘英才 | 帮助中心 | 广告服务 | 合作加盟 | 网站声明 | 联系我们 | ENGLISH 
京ICP证000006号|
网上传播视听节目许可证(0104065)| 京朝工商广字第0394号
人 民 网 版 权 所 有 ,未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
Copyright © 1997-2005 by www.people.com.cn. all rights reserved