中国环保产业发展障碍与机遇
2005年08月21日 星期日
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2005年08月21日13:51
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中国环保产业发展障碍与机遇
陈吉宁 刘毅
(北京清华大学环境科学与工程系)

  摘要:随着国内对生态环境问题关注程度的不断增加,环保产业被认为是经济与环境协调发展的重要社会生产部门。尽管近年来中国环保产业发展速度增快,但其仍然处于比较幼小的发展阶段。本文基于政府调控和市场机制对于环保产业供给和需求两方面结构和影响因素的探讨,为深入理解复杂的社会、经济和环境系统提供了可行的方法。

  关键词:需求 供给  调控  壁垒  体制

  一、环保产业概述

  追求利益最大化的工商业活动在推动人类社会财富不断增长的同时导致了资源枯竭与生态环境恶化。随着环境问题的不断增加,环保产业近年来受到国内日益广泛的重视。产生于20世纪70年代的环保产业是一个新兴和特殊的产业部门,区别于传统产业消耗资源和污染环境的发展模式,环保产业提供的污染控制产品和环境服务不仅创造了经济效益,而且包含了社会和环境效益。由此可以将环保产业理解为在宏观层次上人类社会通向可持续发展的基本途径和在中观层次上工业化生产和环境保护之间的理性结点。

  与传统产业不同的是,环保产业分布和渗透于整个工业部门之中。这种分类特征上的模糊性造成定义环保产业和识别某个具体企业归属的困难,同时也带来产业调查和数据统计的难度。大部分发达国家包括美国、日本和欧盟采用了广义的环保产业定义方法,涉及“从摇篮到坟墓”整个污染过程的环境产品项目和服务内容,而不是仅仅局限在末端治理的狭义概念。基于这样的广义概念,环保产业自其产生以来在许多经济发达国家增长迅速并成为国家主要财政收入之一。以美国为例,1998年环保产业达到1887亿美元的产值,有11.5万家企业创造了超过135万个就业机会,其产值规模已经超过了化学、造纸和航空等传统工业[5]。而欧盟15国的环保产业在1998年也达到了1100亿美元的产值,3万家环保企业创造了170万个就业机会[7]。尽管20世纪90年代以来这些发达国家的环保产业市场需求出现饱和迹象,产业发展速度出现减缓的趋势,但仍有预测表明至2000年全球环保产业产值将达到6000亿美元[8]。

  作为世界上最大的发展中国家,中国正处于从计划经济向市场经济的转型期。这期间中国面临着严峻的生态恶化和环境污染问题。环境问题在中国日益得到关注,政府与企业在实践中努力推进污染控制措施与清洁生产战略,特别是环境保护已被提升为国家的基本国策之一[18]。随着污染控制和环境保护工作的不断推进,中国形成了一个巨大的环保产品和服务市场。以城市水环境基础设施建设为例,为显著改善城市污水处理水平需要5000亿~6000亿元人民币的基础设施投入和每年约700亿~800亿元人民币的基本运行费用[2]。然而与如此巨大的市场需求和国外发达国家相比,2000年中国环保产业仅达到1080亿人民币的产值,不及当年国内生产总值的1%且仅相当于全球环保产业产值的1%[5]。国家经贸委研究室2001年1月的预测数字表明,“十五”期间中国环保产业将以每年15%的发展速度增长,估计到2005年将取得约2000亿元人民币的年产值,其中包括环境仪器和设备550亿元人民币(占总产值的27.5 %),资源综合利用950亿元人民币(占总产值的47.5%)和环境服务500亿元人民币(占总产值的25%)。尽管如此,相对于西方发达国家中国环保产业仍然十分弱小并仍将处于不利的竞争地位。需要说明的是中国环保产业统计数据中并未包括改善城市环境的公共基础设施建设和运营、污染环境恢复工程、生态旅游等方面内容。即使考虑了上述因素,单从产值角度看环保产业对国民经济的贡献率也不是很高,低于发达国家环保产业产值在整个经济中的比重[4]。

  二、中国环保产业的发展状况

  在国内经济发展不平衡的条件下,虽然近年来个别沿海城市的环保产业取得了令人瞩目的进步,就全国范围来看环保产业的发展现状并不乐观。

  中国环保产业发展的基本特征表现为:①规模较小且布局分散。国内环保企业中乡镇企业(TVEs)占有很大比例;②由于缺乏先进的环境知识和技术,大部分环保产品与设备质量较差。有研究认为国内环境技术的总体水平目前只相当于西方工业化国家60~70年代的水平,只有少量环保企业的技术水平达到了国际90年代标准。尽管如此,国内环保企业特别是乡镇企业对于低水平技术开发的重复性投资、低质量设备的盲目性生产,甚至相互间简单模仿和抄袭等现象十分普遍;③尚未发育成熟的市场经济机制和地方保护主义造成不完全和不充分的企业竞争,极大削弱了企业的革新和发展能力建设,并最终导致在全球市场上的不利。④国内环保企业热衷于污染控制设备及其相关环境产品的生产制造,并不关注生态恢复、环境管理、信息和咨询服务等生态环境的整体控制,其发展尚处于以末端治理为基本特征的初级阶段。

  由于环保产业发展弱化,缺乏有效的技术与资本供给和环境事业的市场化运作,加大了国内环境污染治理的成本和难度,加重了中央与地方各级政府的负担。例如我国环境污染和生态破坏的损失已达到GDP的3.5 %~7.7%,其中20%~25%的损失是与城市基础设施的供给不足和效率低下密切相关的[3]。总的来说,中国发展环保产业的能力局限有其多方面的原因。首先,相对弱化的中央计划指令和尚未完善的市场经济导致了政府对环境事业和环保产业调控与监管不力,具体表现形式为行政管理条块分割、市场割据和地方保护主义。违背了经济发展规律的指令性计划和行政干预在一定程度上取代了市场机制,许多地方出现了市场混乱、重复建设和地方保护等现象,这些因素造成了环保产业实际需求不利的局面。其次,缺乏有效的财政和金融手段支持国内环境质量改善。目前环境保护的基本模式仍然是以中央和各级地方政府为中心的“排污收费一基础建设”传统模式,即环境保护投资、建设和运营主要是以政府为中心的国家福利性事业,几乎没有商业化的运作[4]。第三,在国家和企业两个层次上缺乏有效的科技和研发系统、革新机制和科技成果转化能力。中国科技研发系统的组织结构和机制上的缺陷无法将科研成果和污染企业的实际需求有效联系起来,在对国内科研成果转化不利的同时也无法有效地消化和吸收国外先进技术,从而国内环保产业的供给不足[1]。最后,社会与公众没有对环境政策执行和企业污染排放构成有效的社会压力,进而丧失了推进环保产业需求发展的源动力。由于国内政治和经济甚至传统文化因素的影响[11],环境非政府组织、社团和公众参与环境政策制定与企业污染控制的环境管理机制仍远未得到发展[8]。

  三、产业需求与供给分析

  既然环保产业的基本特征是其联接着经济生产活动和自然环境改善,环保产业应当被视为可持续发展的内在需求。在通过提供和交换环境技术、产品和服务以获取经济效益并得到自身生产力增长的同时,环保产业还创造了巨大了环境和社会效益。对于产业需求方的环境状况改善和供给方的技术革新而言,环保产业的根本发展机制在于环保企业为追求自身利益最大化所产生供给结构和供给量能否有效地满足市场需求,以及能否成功地在政府宏观调控与监管条件下依照市场机制进行环境技术、产品和服务的市场交换。尽管中国经济体制改革已持续了20多年,但是公平和有效竞争的市场机制由于受到政府行政干预等因素的影响至今尚未完全建立起来,市场割据和地方保护主义仍十分严重。由自由市场经济(由理性和竞争压力驱动)[14]和政府指令性计划(由政府介入和行政规划组成)构成的中国市场经济体制,是决定环保产业需求和供给两方面发展的重要体制性约束。由此中国环保产业自身的革新发展主要取决于:①环保产业市场需求能否有效地刺激国内环保企业的发展潜力,产生规模经济和高效合理的产业结构并推动国民经济和环境发展,即“有效需求”的问题;②环保产业供给能否在研发战略、技术转移和技术扩散的基础上通过自身的技术革新来满足市场需求结构,即“有效供给”的问题。

  (一)产业需求分析

  环保产业的市场需求内容(结构)包括:①国家和区域重大生态恢复和污染控制项目的政府采购;②提高公众健康和城市发展水平的地方性市政基础设施建设;③经济产业部门的环境污染控制与清洁生产和资源与原材料节约;④提高家庭生活水平的公民个人消费;⑤出口/海外市场需求。可以将影响环保产业需求结构的众多因素(独立变量)归纳为:①国家和地区经济发展程度;②环境战略与政策,手段与执行和政府调控;③体制结构;④公众健康水平,环境意识和公众压力;⑤经济驱动利益,贸易全球化和出口导向型经济。

  国家经济发展水平在很大程度上决定着产业部门发展。作为影响产业发展的宏观变量,与国家经济发展水平具有强烈相关性的中央和地方各级政府的环境保护投资是构成污染控制和环境改善的主要资本驱动力和环保产业市场的需求拉动力。虽然中央政府对于环境事业的投入不断增加,但其仅占19,6的GDP比例仍与发达国家相差甚远,更难以遏制国内生态环境继续恶化的趋势。有研究表明中国如仍按照现有的以政府为中心的传统融资方式,未来10年城市水环境基础设施的资金缺口将达到30%~60%,其对经济发展造成的损失将进一步扩大[3]。由此可见产业市场资本多样化和降低市场准入壁垒将在今后很大程度上决定环境事业和环保产业的发展。另一方面关注的是针对污染企业的环境政策执行和污染控制措施,通常涉及国家调控与政府干预、经济手段[17]、企业自我管理和志愿行动[6]、公众环境运动[12]、环境消费和信息战略等方面,其将在很大程度上决定着环保产业市场容量的大小并可直接强有力地拉动环保产业发展。由于经济发展仍处于国家战略和政治结构的首要地位,中国各级政府的环境调控能力和立法系统不足以支撑环保产业的迅速健康发展。作为环境事业的主要管理协调者和环保产业发展的主要推动者,由于在经费和行政资源分配等方面强烈依赖于地方各级政府,地方环保部门在推进企业污染控制的同时必然会将当地政府的意愿作为主要工作指针进行考虑,从而形成中国环保产业、发展的主要行政体制壁垒[9]。作为污染企业一方,即使在政府鼓励和公众压力之下仍然会对实施企业内部污染控制犹豫不决;环境投资巨大、经济效益隐蔽性和利益回报长期性通常会使得企业担心环境改善并不能在实践中产生直接经济效益,同时企业环境负责人也往往只考虑如何解决企业污染和风险管理问题,而很少顾及如何从环境决策角度为企业创造更加有利的竞争条件[15]。作为影响环保产业发展的社会因素,中国公众的环境意识尚未构成有效的市场需求拉动力。清华大学最近在云南省进行的一项社会调查结果显示,乡镇居民家庭的环境支付意愿为170~180元人民币,仅占居民家庭年收入的1.7%左右,不足以构成环境事业发展的有效社会压力。随着中国加入WTO的进程加快,贸易全球化也必将对中国环保产业发展带来较大影响。国外资本和先进技术、管理经验的介入固然可以加速环境保护事业发展,但却会对于国内环保企业自身竞争力构成巨大威胁。

  (二)产业供给分析

  环保产业供给是指提供环境技术、产品和服务,其包括:①环境友好技术和相应技术支持;②环境产品与设备及其相应的安装、调试、运行和维护;③生态恢复与环境治理项目的规划、设计、建设、运行和管理;④各种环境信息与环境咨询;⑤环境教育与培训、环境管理和其他服务。尽管在实践中很难完全区别和划分上述五类产业供给,但从产业发展本质和基本特征来看,环境技术及其技术支持处于环保产业供给结构中的核心地位。相应的,影响产业供给的主要因素有:①国家和地区经济发展水平和市场发育程度;②国家产业发展战略;③体制性约束与地方政府利益导向和偏好;④政府介入、市场约束和行政协调;⑤研发战略与技术革新系统;⑥财政与金融措施及其执行。

  基于经济发展阶段的国家产业发展战略决定着环保产业在整个社会经济结构中的地位。产业政策通常包括经济政策和技术政策[1],其中产业经济政策涉及国家行业管理、市场约束、行政协调和财政金融措施,以产业市场结构、企业行为和市场绩效为主要研究对象;尚未完善的市场经济体制与过多的政府行政干预极大地弱化了政府对产业发展的宏观调控能力。就环保产业的区域发展而言,地区经济发展与社会、文化差异及其地方政府利益导向与官员偏好是造成环保产业发展不平衡性和环保企业自身发展能力不足的主要地区性因素。

  环境技术的研究、开发和应用决定了环保产业结构和企业自身发展。虽然中国环境技术的研发水平在总体上与西方发达国家保持同步,但在环保产品质量、制造水平和系统控制水平等方面却远远落后于当今世界水平。与国外相比,中国自行开发和应用环境技术和创新的能力十分有限,相应的研发投资规模较小;研发活动主要由国家公共部门和研究机构承担,环境技术科研成果的实际利用和商业转化程度不高;科技和研发系统的基本特征是注重吸收、消化和复制发达国家已有的技术成果,而不是更多的依赖于自力更生。另一方面,尽管国内产品具有价格和维修等方面的优势,地方污染企业仍愿意采用国外的同等产品或服务。大部分企业认为国外产品具备更为优秀的品质和信誉,国外公司也拥有更为可靠的和先进的技术经验。诸多原因导致中国至今没有为环境技术研发提供必要的基础条件,也没有将已有技术成果进行商业化运作:①政府财政补贴不足;②排污收费标准不合理;③资金缺口巨大;④市场风险过高和政府干预不力E15]。相应的环保产业规模、结构和组织都不适合现代工业社会的发展模式。环境技术的基本特征之一是其投资巨大和回报周期较长,这是个人投资者对环境技术开发和应用缺乏兴趣和信心的基本原因。大部分技术政策一般都是推荐企业选择采用现有的成熟技术和技术扩散,而不是鼓励技术创新。因此,环境技术政策的关键在于如何减低技术进入环保市场的壁垒和投资风险,并弥补研发和转化所需资金缺口,其政策根本在于如何将环境技术进行商业化运作。

  四、结论:政府调控与体制革新   体制性约束关系到环保产业供求双方的市场壁垒、需求方的环境管理和供给方的技术革新,并以政府和市场为主体动态地作用于产业供求两方。就环保产业需求方,强调通过实施综合污染控制措施与转变企业生产技术过程,改善企业环境行为并创造更加有利的整体竞争力,使其在生产成本和企业革新等方面同时获得环境效益与经济效益[13];就供给方而言,需要国家对于产业发展战略给出明确的指导性规划和具体的扶持政策,以及建立科学有效的政府调控机制。仅仅依靠传统模式下的政府行政干预并不能完全克服产业发展过程中的结构性体制约束:即使国家调控能够在一定时期内强制推行行业污染控制或产业环境行为转变,由于管理体制和资本市场等方面的约束条件,国家调控最终有可能转变为结构性限制,影响到环保产业的需求;另一方面,转型中的市场经济体制,包括公平和竞争的市场机制与行政指令性计划手段,阻碍了市场对于环境技术、产品和服务的需求清晰和精确地传递到产业供给方,严重影响到环保企业的生产和经营决策,进而与其他非市场性体制约束一起作用于企业自身技术革新与能力建设。

  环保产业发展涉及体制革新、组织革新和技术革新,这三者是一个相互关联的动态演进过程[16]。从经济、社会与环境三方面科学认识环保产业发展的客观规律,积极推进管理体制、政策项目和市场机制变革将为中国环保产业注入持续强劲的发展动力。

  参考文献

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(责任编辑:杨文全)
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