2005中国可持续发展战略报告(八)
2005年09月01日 星期四
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2005年09月01日14:36
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2005中国可持续发展战略报告(八)
中国城市化的成本分析

  一、城市化成本分析的背景、目标与内容

  我们将城市化成本大致化分为如下两大部分:个人发展成本和公共发展成本。所谓个人发展成本是指在城市化进程中,个体从农村劳动者向城市居民转化所应付出的基础成本、生存成本、生活成本、智力成本、社保成本和住房成本;而公共发展成本则是指城市化进程中为保障城市健康协调发展所必需的城市内、城市间的基础设施、社会协调、公共环境、生态建设等基本功能要素的成本。

  我国的城市化进程战略设想,是要在2050年左右,实现全国城市化率达到75%。基于我国目前城市化率仅达30%左右的现状,必须使城市人口年增长1000~1200万人,才能实现10亿人口城市化的战略目标。

  我国的城市化水平只有36%多一点,己比我国的工业化发展水平相应落后15-20个百分点。城市化进程过慢,使我国现代化成本更高昂。

  二、中国城市化的“成本—收益”分析

  (一)城市化综合成本收益指数的概念内涵

  成本—收益分析(Cost-Benefit Analysis) 是一种应用相当广泛的计划和预测技术。城市化综合“成本--收益指数”能从成本收益分析的基础上,在总体规模和数量上反映城市发展的健康协调程度。它是城市综合发展前景的直观描述,也是反映城市发展战略和决策机制的正确性和可行性的间接度量。一般而言,城市化进程只有达到一定的成本收益平衡关系,才可能获得相应的规模发展效益,城市的功能才能逐步地得以健全和完善。城市综合成本收益指数越高,表明城市发展潜力越深厚、城市化进程的战略设计和执行情况越合理。在这个意义上城市综合成本—收益分析是测评、度量和刻划城市整体综合发展现状与前景的有效手柄。

  (二)城市化综合成本 — 收益指数的构成

  城市化综合成本收益指数由“基础成本收益指数、生活成本收益指数、生存成本收益指数和智力成本收益指数”构成。基础成本收益指数用以衡量城市化进程的基础性投入产出效益,生活成本收益指数用以衡量城市化进程的居民生活投入产出效益,生存成本收益指数用以衡量城市化进程的城市发展空间投入产出效益,智力成本收益指数用以衡量城市化进程的教育和就业培训等投入产出效益。

  (三)城市成本—收益综合分析

  基于对城市化进程的综合成本—收益指数的计算,我们认为:在规模经济和土地资源可持续利用双重要求的约束下,应该优先发展大中城市,走大中城市扩容为主的城市化道路。按有关规模经济的模型分析,人口规模在100-400万之间的城市其成本收益最合理;低于30万人口的城市其基础设施投入产出比不合理;而25万人口是城市成本最低点,即一座城市能依靠自身力量发展最低的人口规模是25万。

  从理论上讲,经济增长的源泉归根结底只有三个:其一是常规投入的增长,即在质量不变的情况下单纯地增加资本、劳动、和土地这三样生产要素;其二是引起资本质量、土地质量、和劳动质量变化的技术进步;其三是制度创新。相对来说,后两个是更加重要的增长源泉。因为即使是像中国这样的大国,今天大家也很清楚,并不拥有无限的资源。所有的资源用人口一除,往往在世界敬陪末座。而生产中只要有一种投入不足,其他要素就会出现收益递减的现象。例如,在土地面积固定的情况下,劳动和资本的边际收益都会递减。所以一味靠常规投入的增加谋求经济增长,前景是十分黯淡的。真正称得上地大物博的前苏联突然崩溃,其实冰冻三尺,非一日之寒。靠了得天独厚的自然资源,前苏联曾以粗放经营为主,增长率在相当长的时期里也曾傲视世界,但是这种经济增长方式经过几十年的时间,实在也已走到尽头。对于中国这样的资源穷国,为后代计,绝不应该再去模仿前苏联的做法。 技术进步和制度创新这两种经济增长的源泉则有无穷的潜力。技术进步推动生产可能性边界在不用增加投入的情况下不断向外扩张,而制度创新则通过社会组织的演进和企业管理的改进,将经济从生产可能性边界之内不断推向边界,使经济的潜力得以充分的发挥。

  城市化的作用是奇妙的。同样数目的劳动,资本,如果改变它们的空间分布,将它们集中起来,在同样的技术下它们竟能生产出更多的产量来。大多数人只要能够在农业之外找到谋生手段,就会选择到人群聚集的城市生活,这主要是基于区位经济(economies of localization)和都市经济(economies of urbanization)两大原因。

  当存在规模报酬递增时,只要这种因规模报酬递增带来的好处没有穷尽,企业就会不断地扩张生产,以便从平均成本的不断下降中获益。在这一过程中,企业自然会雇佣更多的工人。而工人则会选择居住在靠近企业的地方,以减少通勤成本。随着人口越来越集中,为了满足该地区人们的各种消费需求,服务业就会应运而生。因此,这一类型的所谓公司城的出现可以用区位经济的理论来解释。通过试错,企业迟早会发现,如果企业间彼此聚集,则每个企业都可通过共享某些公共投入,例如同一劳力市场,公共资本,城市基础设施,商业信息及新的技术革新等,降低它们各自的生产成本。由于这些公共投入或准公共投入的非排它性和非竞争性,使得一个企业使用这些投入不会影响其它企业的同时使用。通过聚集在一起,这些企业可以显著地降低生产成本。由此,当不同的企业在空间上聚集一起以寻求更高的效率和收益时,城市就会逐渐形成。

  区位经济和都市经济的综合影响,一般称为聚集经济 (economies of agglomeration), 或聚集效应 (agglomeration effects)。具有规模报酬递增特性 的企业并不一定选择聚集在一起。但是,只要这个企业有规模扩张的动机,则随着雇员人数的增加,必定会形成以它为中心的一个城市。同时,不具有规模报酬递增的企业,尽管仍会保持较小的规模,但它们会有较大的动力聚集在一起,形成一个产业多样化的城市中心,以便通过共享一些公共投入而降低各自的成本。无论对整个社会来说,还是对各个企业自身来说,都可以通过共享已有的公共投入而获得成本降低的好处。

  一旦企业决定设立在城市地区,无论这些企业是否存在规模报酬递增,只要通勤是有成本的,那么它们所雇的职工及家属都会选择居住在企业附近。难怪在发达国家,70%或80%以上的人口居住在城市及其周围。根据Bairoch(1988),[2]早在1850年,英国的城市化水平已达39.1%。1910年北美的城市化水平达到41%,1950年日本达到38%。在发展中国家,如拉丁美洲的一些国家,城市化水平也上升得很快。在无法负担同时建设多个大城市的贫穷国家,通常会有一、两个城市扩张得很快,因为新兴企业及其雇员都会试图向这些城市转移,以便通过分享聚集效应而获益。

  必须最大限度地降低城市化进程的发展成本,才有利于调动地方积极性和创造性,有利于充分利用地方信息,有利于最大限度地增强城市和区域在全球化竞争中的应变能力,有利于国家现代化进程的实现。

  三、中国城市化的总量成本

  基于我国城市化进程的总体战略目标,中国城市化的总量成本包括以下六项分类成本:

  城市化的基础成本、城市化的生活成本、城市化的生存空间成本、城市化的智力成本、城市化的社会保障成本与城市化的居住成本。

  预测到2050年,中国城市人口将达到10-11亿,依照城市化“成本-收益”分析,每进入城市1个人,需要“个人发展成本”1.45万元/人,“公共发展成本”1.05万元/人,总计每转变一个农民成为城市居民需支付社会总成本约2.5万元/人。在现有城市人口的基础上,未来50年期间中国约增加6-7亿城市人口,城市化所需的社会总成本达到15-16万亿元,(相当于1.8—2.0万亿美元。按2000年不变价格),这个数量是2001年全年GDP总量的1.8倍。如平均每年增加城市人口1200--1300万,则每年要支付城市化成本约相当于3000--3500亿元人民币,这个数量相当于2001年全年GDP总量的3-4%。(以上资金数量统一按照2000年不变价)

  计算机模型的演算结果指出,超过100万人口的城市化综合发展成本,是人口少于10万人以下小城市的1/6到1/8,亦即小城市每吸纳1个人(必须符合城市的基本标准)所付出的成本,如果同样投入到人口超出100万以上的大城市,则可以吸纳6--8人。基本规律是:从1万人-20万人的小城镇和小城市的发展成本,随着人口数目的增加,发展成本呈非线性急剧地变化;从20万人-50万人的中等城市,其发展成本随着人口的增加呈现减缓增长;从50万人-100万人的大城市,发展成本逐渐趋于临界;超出100万人口的特大城市,城市发展成本(即每吸纳1个人)随人口数量的增加基本成为“常数”。

  四、基于成本分析的中国城市化战略思考

  建设大城市是改革开放形势发展的迫切需要,尤其是转变经济增长方式的迫切要求。我国提出转变经济增长方式和调整经济结构已有多年,但是,离我们发展的要求还有差距,其中一个重要的原因,是过去我国城市化水平不高、城市化中过分地抑制大城市的发展,尤其是大城市、特大城市的功能配置不合理。建设大城市只是中国城市化建设体系中现阶段的中心任务,它必须同时考虑与中等城市、小城市、小城镇的协调发展。

  计算表明,大城市的发展成本(基础成本等6项成本的总和)远远低于中小城市的发展成本,主要原因是大城市可以促进城市功能的合理配置以及资源的合理配置,使城市功能更加市场化、专业化和集约化,有利于二三产业的发展,有利于经济结构的调整,有利于先进生产力的发展、从而有利于粗放型的经济增长方式转变为集约型经营增长方式。其次是可持续发展的迫切要求。我国城市,尤其是大城市和特大城市,由于规划、布局不合理(主要是空间布局和功能布局不合理),导致了功能区分工不够专业,经济结构调整的难度大,环境质量差、发展空间不足等,既不利于人类居住,也不利于经济和社会发展,严重影响了城市的可持续发展。

  国家计委在总结改革开放二十多年国家宏观调控的经验教训时指出,改革开放以来我国宏观调控的最大失误是没有规划和建设好大城市。作为我国“十五”计划的重要战略任务之一,城市化进程被提到了一个比较重要的历史高度,建设大城市则成为了加速我国城市化的战略重点和必然选择。

  有关研究表明,城市的效益随着城市的规模扩大而提高,根据1980年中期的测算,中国大城市不到1.2%的国土面积,聚集了全国26.6%的城市人口和10.6%的全国人口。大城市是经济、科技、文化、教育等事业的聚集地,是区域经济发展的重要依托。通过大城市的辐射,可以有力地促进区域经济发展,具有中小城市不可代替的功能。相反,人口分散就会使工业和服务业的成本较高、资源利用率低、投资收益小,很难促进第三产业发展。东南沿海是我国经济、社会发展的火车头,是改革开放的前沿地带,这一地区的发展方向在我国具有十分重要的启示作用,它代表了中国未来几年发展的方向,具有示范带动作用。

  新的城市发展得以全新布局,城市的功能、辐射能力和辐射作用更加显著。杭州市提出:“构筑大都市、建设新天堂”,苏州市和济南市提出要建设特大城市。山东省委、省政府提出,“济南市可按照300万人口规模进行统筹规划”,扩大济南市的城市规模、提高特大城市的综合效益、增强辐射能力和吸引力。以现有的“一城四团”作为主城区,逐步形成“一个主城区、三个辅城区”的“一主三辅”城市空间布局。余杭市和萧山市改为杭州市直接管辖的两个区——吴中区和相城区后,新苏州市面积达到8800平方公里,人口578万人,其中市区面积1730平方公里、人口247万,市辖区由4个变6个。城市格局在“一体两翼”的基础上向南北拓展,形成了“十”字型的城市空间布局,开始了“带状组团式”发展,从而为把苏州做强做大、做优做美创造了条件。杭州、苏州、济南三市实施建设大城市的决策后,呈现了“双赢”格局,加速国民经济和社会发展。在地域上,克服了招商引资被动局面,取得了明显的效果。城市基础设施建设的长足发展,大大加快了城市化进程和提高了城市化水平。

  建设大城市是政治、经济体制改革的重要内容。我国二十多年的经济改革开放说明,中国的社会主义市场经济体制是由计划经济演变而来的。这种变革,大大地促进了社会生产力的发展。但是,我国采取的改革是渐进式的改革,在经济体制和政治体制上,也还存在着与今天的发展需要不相适应的地方。如在城市化的发展过程中,跨江、沿江发展是现代城市发展的客观规律和发展方向,扩张城市范围、形成更大的城市空间,使城市发展在更大的地域空间内进行统一规划和优化布局是现代城市发展的客观要求。但是,现行的行政区划严重地限制和束缚了这种空间发展的合理要求。目前,跨界城市的一种形式是中心城市与相邻的县(市)共同构成城市地域。中心城市由于郊区化,中心城市建成区越出市界向县(市)域发展。在市场经济条件下,市、县之间的关系不论是切块设市还是市管县,市、县两级之间都分别代表两个利益主体,市、县之间缺乏有效的协调,自行建设基础设施,规模效益和城市整体利益得不到重视,这在切块设市的跨界城市尤其突出。由于行政区划的限制,行政管理层次太多,区域面积过小,城市资源被人为分割。中心城市发展空间受阻,人口和环境压力加剧,难以对城市发展进行全面合理的规划。“城市化也是生产力”,在新形势下,适当调整城市行政设置,扩大城区面积,减少管理层次,势在必行。

  建设大城市是新形势下改革开放的深层次发展,它既是经济体制改革也是政治体制改革,其最重要的体现是在城市发展的成本—收益分析基础上,进行区域资源配置的优化组合和经济利益的结构调整。建设大城市是为了发展生产力,更是从“以人为本”和“可持续发展”的角度进行的深层次发展。城市化是现代化的必经阶段,大力推进城市化战略是实现国家现代化进程宏伟目标的重要步伐。


来源:中国网
(责任编辑:杨文全)
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