政府職能“瘦身” 民間組織“健體”

人民日報《議政建言》周刊供稿

編輯：楊文全

　　民間組織由來已久，在上個世紀，經歷了幾次大的發展。民間組織在推進人類文明進程、促進經濟發展和社會和諧等方面的作用日益明顯。無論是在發達國家還是發展中國家，民間組織的飛速發展已經引起政府和社會的廣泛關注。

　　在我國，民間組織發展處於什麼階段？民間組織為何能順利發展？它和政府之間的關系如何？以及如何充分發揮民間組織的作用、加強對民間組織的管理？特別是民間組織在構建社會主義和諧社會中如何發揮作用？請關注本期解讀。

　　核心提示：截至2004年底，我國已登記注冊民間組織近29萬個，其中社團15.3萬多個，民辦非企業單位13.5萬多個，基金會936個。

　　[詳細報道：中國民間組織達28.9萬個 規范發展成迫切任務]　　

　　改革開放調動了人們的積極性，激發了創造性，更關鍵的是老百姓手裡有錢了，民間組織開始發展起來。據不完全統計，從改革開放開始發展到1988年，全國已有各類民間組織20萬個。這個階段法律不健全，1950年的社團管理條例已不適用，連登記管理機關也沒有。老百姓要麼就自己辦起來，有的就找到有關部門批，還出現社團批准社團的情況，基本是盲目發展。1988年，《社會團體登記管理條例》出台，社會團體登記管理統一歸口由民政部門負責。從此，我國民間組織進入法制化的管理、發展軌道中來。

　　國內民間組織的發展仍處於初級階段

　　香港樂施會總干事庄陳有認為，目前國內民間組織的發展仍處於初級階段，在數量及規模上較小。而在動員資源及人力的能力上，同樣有比較大的局限。國內不少民間組織主要依賴外國基金會的資金維持運作。民間組織自身能力也不足，包括組織的理念、活動能力、管理能力、創新能力、擴張能力和可持續發展的能力等等。

　　[詳細報道：發揮民間職能　利用民間財富]

　　目前我國民間組織發展呈現兩個特點

　　一是數量穩步發展。最近幾年，全國各級民政部門平均每年新批4萬多個民間組織，同時被注銷、撤銷的每年也有2萬左右，基本是以每年2萬左右的速度淨增。從每年新批准的組織來看，行業協會佔到近一半﹔民辦非企業單位中，民辦學校發展也很快，每年新批准的數量佔所批民辦非企業單位的一半。行業協會和民辦學校已成為我國民間組織發展的半個火車頭。

　　二是基層民間組織發展較快，登記的需求量比較大。代表性組織是農村專業經濟協會和社區民間組織。據不完全統計，目前全國農民已自發成立了近13萬個協會，但其中大部分還沒有登記。

　　民間組織與非政府組織（NGO）

　　非政府組織（NGO）在不同國家、不同的國際機構有不同的名稱，目前我國通常稱為民間組織。民間組織的發展可追溯很遠。上世紀初期乃至19世紀的末期，那時英、法等國已經出現結構相對完整的非營利組織。到了上世紀60、70年代，非政府組織迎來一次大規模的發展，而且是在世界各國不約而同的發展。到目前，美國有150萬個，德國、英國各有50萬個，法國也有40萬個。發展中國家乃至一些非洲國家都有了一定程度的發展，這一現象引起各國政府和學者的關注。

　　民間組織發展五大原因

　　第一，經濟的不斷發展。二戰結束，各國把主要精力放到發展經濟上，結果20多年的發展，經濟上去了，積累了一定的社會財富，這就為民間組織的發展奠定了經濟基礎。

　　第二，是政府職能的轉變。上世紀中葉以后，世界許多國家的政府機構進行了改革，職能發生了變化。政府把一些不該管或不需要管的事，轉移給社會，落實到民間組織身上。

　　第三，新的社會問題不斷出現，也是推動民間組織發展的誘因。隨著人類文明向前推進，社會問題也越來越多，如貧困問題、環境保護問題、艾滋病防治問題等等，人類必須不斷解決這些問題才能獲得自身發展。在政府的號召和指導下，一些有責任感的公民和社會組織自發成立民間組織，開始應對、解決社會難題。

　　第四，社會分工越來越細致、具體、專業，也會使民間組織大量涌現。

　　第五，全球化的發展、社會交往幅度的擴大等都是民間組織發展的推動因素。總體來講，民間組織的發展是人類經濟社會發展到一定程度的結果，是人類文明進步的表現。

　　[詳細報道：中國登記注冊民間組織近29萬個 政府職能“瘦身”]

　　走近民間組織：中國“自然之友”協會

　　環保民間組織中國“自然之友”協會成立於1994年，目前約有2000個個人會員和遍布全國的許多團體會員，現任會長：全國政協委員梁從誡。成立以來，該組織通過從會員網絡中了解的情況，經常向國務院以及環保主管部門反映全國各地發生的嚴重環境違法事件和危及環境生態安全的事件。有些情況，是政府主管部門不容易了解到的。“自然之友”協會和世界其他地區的環保NGO保持著緊密的合作關系，該組織環境教育項目的經費，就主要來自德國的兩個環境基金會。在中國，環境NGO活動的一個特點是與政府合作而不是對抗。梁從誡認為，激烈的方式並不能解決中國的環境問題。

　　[詳細報道：保護共同的家園——記民間組織中國“自然之友”協會]

　　核心提示：社會主義市場經濟體系必然要求民間組織既要脫去官袍，也要打掉官氣。

　　創新管理體制：非政府組織發展的重中之重

　　7月至9月，全國政協社會法制委員會“非政府組織的作用”專題調研組先后赴浙江、上海、遼寧、山西、甘肅5省，對非政府組織的作用進行調研。調查發現，近年來，隨著非政府組織這一新生事物的出現與發展，國家自上而下對非政府組織的監督管理和培育發展方面積極探索和創新，但實踐中仍遇上許多困難與阻力，其根本原因在於社會轉型中舊的管理體制還不容易擺脫。調研組認為，隻有大膽創新非政府組織的管理體制，才能從根本上改善目前我國非政府組織發展的狀況。

　　民間組織既要脫去官袍也要打掉官氣

　　臨汾市各類社會團體從開始產生，就帶有濃重的行政“胎記”，76.8%的協會為官辦協會。這些協會分為三類，一種是按照上級政府部門系統要求，上下對口，由政府有關部門直接或間接組建，這種佔官辦協會的93%以上﹔一種是由政府職能轉變過來，國家定編、定級、撥經費，成為名副其實的“二政府”，這種佔3%﹔一種是為了部門職能的行使和安排剩余人員，結合行使職能成立的，其名為“自收自支”單位，這種協會佔4%。據統計，協會95%以上為國家工作人員兼職。

　　全國政協委員保育鈞指出，這種官民不清的民間組織的存在，既和民間組織“民間性”的主旨不符，也妨礙了真正的民間組織發揮其作用，社會主義市場經濟體系必然要求民間組織既要脫去官袍，也要打掉官氣。

　　雙重管理遭遇雙重尷尬

　　民間組織的“雙重管理體制”是在特定的歷史條件下形成的，有必然性和合理性，但也存在一些問題。目前，各地對取消雙重管理體制的呼聲一直很高。普遍反映在管理監督上，各地登記管理機關管理力量普遍嚴重不足，業務主管單位難以管理到位﹔在培育發展上，一方面民間組織找不到“婆婆”即業務主管單位發展受限制，另一方面找到“婆婆”的，“婆婆”管得又太多，影響了發展的自主性與民間性。

　　中國國際民間組織合作促進會副理事長黃浩明認為，近期內取消雙重管理體制不太現實。他強調對雙重管理要進一步規范，加強“領導”與“指導”。加強黨組織的“領導”，加強政府部門的“指導”。

　　[詳細報道：民間組織何時脫去“官袍”]

　　核心提示：有些事務政府不一定要親自所為，而有些事務民間組織不能離開政府。政府和民間組織各有其責、各負其責。

　　歐盟反傾銷案：溫州打火機協會贏了官司

　　最近，溫州打火機協會應訴歐盟反傾銷案獲得成功，引起人們對行業協會、基金會等民間組織的關注。這是中國民間組織的一次漂亮的國際亮相。溫州打火機協會事件有兩個典型意義。

　　首先，時機很好。當時我國剛加入WTO，國際經濟糾紛案件不斷增加，一些行業協會、企業一下子不適應，不知道怎麼應對。溫州打火機協會利用各方面的力量，發揮聰明才智，勇敢地應對歐盟的反傾銷調查，並取得了好的結果，給我國廣大行業協會、企業帶了一個好頭。

　　其次，顯示了民間組織的力量。

　　[詳細報道：正式終止反傾銷調查 溫州人打贏反傾銷第一案]

　　各有其責、各負其責

　　民政部民間組織管理局副局長李勇就溫州打火機協會事件說，政府和民間組織各有其責、各負其責。目前政府部門的有關職能正在逐步轉移給民間組織，民間組織也在積極承擔一部分政府交給的微觀管理職能，向社會提供一部分公共服務。有些事務政府不一定要親自所為，而有些事務民間組織不能離開政府。

　　[詳細報道：各有其責 各負其責——訪民政部民間組織管理局副局長李勇]

　　核心提示：當前我國政府職能改革的重點之一，是大力培育和扶持社會組織承擔各種社會管理和公共服務職能，進一步推動我國社會組織結構“政社分開”的調整步伐，培育和形成社會團體進入公共領域的渠道和機制。

　　推動民間組織承接政府職能

　　我國社會團體發展尚處在初級階段，社會團體承接政府轉移職能的能力先天不足。應制定可操作的實施辦法，進一步明確和細化政府各部門的職能定位，政府行政部門負責宏觀決策和部分監督職能，將執行及部分監督職能的一些中、微觀職能逐步交給社團組織。社會團體應不斷探索和完善適合團體自身發展規律的體制機制和活動模式，嚴格自律，提高公信度，為承接政府轉移職能奠定基礎。

　　[詳細報道：推動社團承接政府職能]

　　體現民間行業組織的民間性

　　由於歷史原因，長期以來的行業協會、同業公會和行業商會，實際上形成了具有官方性質和民間行業組織並存的狀況。過去由於體制轉變而組建的官辦行業協會發揮不了民間行業組織的功能和作用，因此現有的官辦行業協會應逐步改制為民間行業組織，政府不再干預行業協會內部事務﹔政府工作人員不再兼任協會領導職務﹔政府機構不再與行業協會合署辦公。總之，一切按民間行業組織團體來規范，真正實現其民間性。

　　[詳細報道：體現民間行業組織民間性]

　　千呼萬喚健全完善法律法規

　　目前除了《社團登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》之外，民間組織發展到現在還沒有專門的法律法規。現行的《社會團體登記管理條例》等程序性法規，對公民結社行為的實體內容缺乏系統規范，難以適應社會、經濟發展的需要。隨著我國社會主義法制的不斷健全，社團立法工作應該提到議事日程上來。

　　民間組織在發展中還存在法規政策不配套問題，主要表現在：一是與其它法律法規的規定有不一致之處，如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《民辦教育促進法》，在登記和注銷上不明確﹔二是缺乏必要的規定，如民間組織“兩個條例”中對注銷后財產的處理以及行政處罰上缺乏具體規定﹔三是有些法規過於滯后，不適應市場經濟發展。如登記對象、非營利性界定不清等以及民間組織財政稅收優惠政策不明確等。

　　社團法立法指導原則，一是結社自由原則，二是穩定性和利益性原則。立法應體現效率、廉潔、科學的原則和服務與管理相結合原則。建議由立法機關牽頭，民政、司法、公安及有關部門相互協作，使制定的法律法規與社團發展的整體水平相適應。

　　[詳細報道：社團立法要系統規范]

　　結束語

　　達成小康社會策略目標的一個不可或缺的元素是活躍的公民社會，亦即是說民間團體可發揮其人道主義的關懷，發揮民間智能，利用民間財富，平衡市場的不足，提供社會服務，反映意見，配合政策，也監督政策的落實，促進社會和諧。同時民間團體的發展也帶來人才培訓管理的提升。從更深層的意義來看，民間團體也扮演著倡導社會公義，促進人民基本權利的體現，建立社會道德價值觀的角色。